« Il n’y a pas de plaisir à jouer petit, à se contenter d’une vie inférieure à celle que vous êtes capable de vivre »1
Le Groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (Groupe ACP) est né du développement de la coopération avec la Communauté européenne dans le contexte de la revendication d’un nouvel ordre économique international et de l’entrée du Royaume-Uni dans les Communautés européennes. Au moment où le Royaume-Uni quitte l’Union européenne et où l’on s’oriente vers un nouveau partenariat pour le développement des États ACP avec l’Union européenne, le Groupe ACP se transforme en Organisation des États ACP (OEACP) en signe d’une volonté de maintenir, de renforcer leur unité et d’élargir les liens de ces États entre eux, avec l’Union européenne et au-delà avec le reste du monde. On notera que parmi les pays membres de l’OEACP figurent de nombreux pays de l’océan Indien2, avec lesquels l’Organisation entretient des relations privilégiées3.
On rappellera les étapes qui ont marqué les origines, la naissance et l’évolution du Groupe ACP et celles qui ont conduit à la révision de son acte constitutif, l’Accord de Georgetown4, avant d’indiquer la portée de la révision qui a été approuvée par les chefs d’État et de gouvernement ACP lors de leur 9e Sommet tenu en décembre 2019 à Nairobi, au Kenya et qui est entré en vigueur le 5 avril 2020 donnant naissance à l’Organisation des États ACP. Pouvoir appréhender la portée de cette révision est fondamental, en particulier pour les populations des États parties à l’Accord de Georgetown, y compris de l’océan Indien.
Origines, naissance et évolution du Groupe des ACP : des relations particulières avec certains États membres de la Communauté économique européenne au partenariat avec l’Union européenne et au-delà5
Les origines du Groupe ACP remontent aux origines de l’Union européenne, en particulier au traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne (CEE) et comportant une Partie IV établissant un régime d’association pour les Pays et territoires d’outre-mer (PTOM) dont certains, devenus des États indépendants, transformèrent avec la Communauté et ses États membres les anciennes « relations particulières » en relations privilégiées dans le cadre d’une association externe, sur la base d’accords internationaux. Les anciennes colonies de certains États membres devenaient ainsi des partenaires de la Communauté.
Cela concerna tout d’abord dix-huit puis dix-neuf États africains et malgaches associés avec deux conventions signées à Yaoundé respectivement le 20 juillet 1963 et le 29 juillet 1969. Ce système se développera par la suite dans le contexte de l’élargissement des Communautés européennes au Danemark, à l’Irlande et au Royaume-Uni. Le premier élargissement de la Communauté conduira à faire passer de six à neuf le nombre d’États membres, l’adhésion du Royaume-Uni et du Danemark entrainant une augmentation du nombre de partenaires issus des relations particulières avec certains États membres auxquels se joindront six pays n’ayant pas eu de telles relations : l’Éthiopie, la Guinée, la Guinée équatoriale, la Guinée-Bissau, le Libéria et le Soudan. Aussi la Convention de Lomé I qui sera signée le 18 février 1975 rassemblera neuf États membres de La Communauté et quarante-six pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique dont vingt et un pays du Commonwealth.
Les années soixante-dix c’est aussi l’époque où les pays du tiers monde ont manifesté leur désir d’unité pour faire aboutir leurs revendications en vue de l’édification d’un nouvel ordre économique international, à travers le Mouvement des non-alignés ou le Groupe des 776. C’est à l’occasion d’une réunion des ministres des Affaires étrangères des pays non alignés à Guyana en 1972, dans les Caraïbes, que la question des relations des pays associés et « associables » de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique avec la Communauté européenne a été abordée et qu’il a été convenu d’une coopération étroite entre les ACP dans leur négociation avec la Communauté. Cette réunion sera suivie de plusieurs autres à Arusha, Lagos, Accra, Freetown, Nairobi, Abidjan et Addis-Abeba.
Il en est résulté que dès la seconde réunion de négociation avec l’Europe, en octobre 1973, les ACP ont négocié en tant que Groupe, parlant d’une seule voix, celle du Président du Groupe (rotation entre l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique). À cet égard, en vue de maintenir son unité, le Groupe s’est organisé d’une façon ad hoc : Comité des ambassadeurs, Secrétariat avec à sa tête un Secrétaire exécutif, établis à Bruxelles, réunions ministérielles. Négociée pendant la crise des matières premières (choc pétrolier de 1973) et l’adoption à l’ONU des textes sur le nouvel ordre économique international (Déclaration et programme d’action sur le nouvel ordre économique international du 1er mai 1974), la convention de Lomé I traduira concrètement la prise en compte des revendications des pays en développement en mettant en place un « système exemplaire »7 de coopération Nord-Sud qui sera développé et approfondi pendant plus de vingt-cinq ans dans le cadre de quatre conventions8 avec un nombre croissant de pays ACP (et de pays dans l’Union européenne) qui participeront à ce système9.
Visant à soutenir les efforts des ACP dans un cadre de relations privilégiées, en particulier des relations commerciales préférentielles non réciproques, un STABEX permettant de compenser les déficits dans les recettes d’exportations et un Sysmin introduit par Lomé II pour soutenir les pays dépendant des revenus des ressources minières pour leurs exportations, l’idée était d’aider le développement des ACP à travers le commerce. Ce système se voulait également fondé sur un dialogue respectueux des souverainetés et sur l’ajustement aux besoins nouveaux des États ACP d’une convention à l’autre10.
Cependant, dans le livre vert publié par la Commission européenne en 1996, celle-ci soulignait les limites du système de Lomé en montrant que « les pays ACP ont jusqu’à présent connu des performances médiocres, globalement inférieures à celles des autres pays en développement », spécialement l’Afrique subsaharienne11. Combiné notamment avec une tendance globale à diminution de l’aide publique au développement, à l’érosion des préférences, la remise en cause des préférences non réciproques12, l’élimination des obstacles au commerce et le développement du libre-échange, il en est résulté une remise en cause du « système exemplaire » de Lomé. Aussi, dans des négociations qui se sont déroulées de septembre 1998 à février 2000, les relations entre les ACP et la Communauté européenne ont-elles été profondément révisées conduisant à l’accord de partenariat de Cotonou. Signé le 23 juin 2000 pour une durée de 20 ans avec l’Union européenne, il a fait l’objet de deux révisions, l’une le 25 juin 2005 (entrée en vigueur en juillet 2008) et l’autre le 22 juin 2010 (entrée en vigueur en juin 2013).
Les objectifs affichés de la Convention de Cotonou sont « la réduction de la pauvreté, la promotion du développement durable et l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale ». À cet égard, dans le domaine économique et commercial, la coopération se trouve transformée, celle-ci reposant désormais sur des accords commerciaux, les accords de partenariat économique (APE), mettant notamment en place une libéralisation commerciale réciproque conforme aux exigences de l’OMC, cependant que les préférences commerciales héritées du système de Lomé sont progressivement éliminées comme les obstacles au commerce entre l’Union européenne et les ACP. Si le système de Lomé avait bénéficié d’une dérogation tacite au GATT, puis d’une dérogation formelle à l’OMC aux règles de non-discrimination commerciale pour les importations de l’Union européenne originaires des pays ACP, le 9 décembre 1994 pour cinq ans13, il était clair, en tout cas pour l’Union européenne, depuis la guerre des bananes, que le système préférentiel non réciproque avait vécu et que le régime commercial entre l’Union européenne et les pays ACP devrait être compatible avec les règles de l’OMC. Aussi l’accord de Cotonou prévoit-il la mise en place progressive de cette conformité à travers les APE et une dérogation accordée non sans difficulté lors de la Conférence ministérielle de l’OMC à Doha en novembre 200114. À cet égard, les ACP ont pu souligner l’importance de leur rôle dans l’obtention de cette dérogation, tout comme ils soulignent régulièrement le rôle que leur Groupe peut jouer à l’OMC15, rôle souligné par l’ancien Directeur de l’Organisation, M. Pascal LAMY, qui avait déclaré que le Groupe ACP était « l’une des forces de mobilisation et de négociation les plus puissantes et les plus influentes à l’OMC »16.
Au cours de la réunion ministérielle de l’OMC tenue à Bali en 2013, il a été mis au crédit du Groupe ACP « d’avoir contribué à la conclusion heureuse de la Conférence en œuvrant de façon efficace pour aplanir les divergences entre les positions des Membres et en adoptant, en matière de facilitation du commerce, une approche innovante et axée davantage sur le développement »17. Ce rapport fait suite à une décision adoptée par le Conseil des ministres ACP en novembre 201018 créant un groupe de travail des ambassadeurs chargé d’« identifier une base objective sur laquelle le Groupe ACP peut s’appuyer pour relever collectivement les défis de développement qui se posent dans un contexte mondial en évolution, jusqu’en 2020 et au-delà ».
Dès 2010, et parallèlement à la préparation puis au déroulement des négociations avec l’Union européenne sur un nouveau partenariat post-Cotonou19, les ACP vont donc réfléchir à l’avenir qu’ils souhaitent, dans leurs relations avec l’Union européenne et au-delà, sur leur existence même et leur identité dans un contexte mondial et européen qui change. Constatant que le monde d’aujourd’hui est fondamentalement différent de celui des années 70, lorsque le Groupe ACP a été créé, le Groupe des ambassadeurs souligne « la nécessité de nouer de nouvelles relations commerciales en vue d’appuyer la transformation structurelle de leurs économies »20 et donc de diversifier les partenariats au-delà des relations avec l’Union européenne, d’autant que celle-ci a connu des évolutions importantes avec les nouvelles adhésions et le traité de Lisbonne de 2009, « entrainant une nouvelle dynamique politique des relations ACP-UE »21. En particulier, les négociations des accords de partenariat économique (APE) menées sur une base régionale ont conduit au sentiment d’une « fragmentation de l’ensemble du Groupe ACP … contribuant à saper les processus d’intégration régionale ».22
Aussi le Groupe des ambassadeurs préconise-t-il de transformer le Groupe ACP sur la base de l’option d’un groupe autonome « entretenant des partenariats “approfondis et diversifiés” »23 au-delà de ceux avec l’Union européenne. À cette fin il propose « cinq domaines d’action stratégiques, des systèmes d’appui ainsi qu’une refonte en profondeur des structures organisationnelles existantes »24.
Les travaux du Groupe des ambassadeurs seront suivis de ceux réalisés par le Groupe d’éminentes personnalités (GEP) mis en place le 25 mars 2013, à la suite du 7e Sommet des chefs d’État et de gouvernement ACP tenu à Malabo en Guinée équatoriale (13 et 14 décembre 2012) et où fut adoptée la déclaration de Sipopo. Dans cette déclaration, les chefs d’État ACP appuient l’initiative des ministres ACP de conduire des travaux sur les perspectives d’avenir du Groupe ACP, se félicitent de la mise en place du Groupe de travail des ambassadeurs et du projet de constitution d’un Groupe d’éminentes personnalités (GEP) « devant enrichir la réflexion sur la mission, la vision, l’organisation et la réforme du Groupe ACP pour lui permettre de répondre aux défis du monde en croissante évolution ». Celui-ci, composé de douze personnalités issues des régions Afrique, Caraïbes et Pacifique, remettra son rapport final en mars 2016 dans lequel il préconisera une révision de l’accord de Georgetown.
Le 8e Sommet des chefs d’État et de gouvernement ACP, réuni à Port Moresby (Papouasie-Nouvelle-Guinée) les 31 mai et 1er juin 2016, approuvant le rapport du GEP demandera au Conseil des ministres de mettre en place, d’ici la fin de 2016, les modalités de mise en œuvre des recommandations contenues dans ce rapport. Concernant la révision de l’accord de Georgetown, le travail fut confié au Comité des ambassadeurs.
À sa 108e session le Conseil des ministres ACP, en décembre 2018, sera saisi d’un rapport intérimaire du Comité sur l’examen de l’Accord de Georgetown en vue de nouvelles orientations et recommandations en attendant un rapport final qui sera soumis et adopté à la 109e session à Bruxelles, les 21 et 22 mai 2019, demandant au Comité de finaliser le projet d’accord révisé et de le soumettre à la prochaine session du Conseil conformément à l’article 30 (4) de l’Accord de Georgetown.
Cet article disposait que la proposition d’amendement de l’Accord, dont l’initiative appartient à chacun des États membres, est inscrite à l’ordre du jour d’une réunion du Conseil des ministres « qu’après un délai minimum de six mois à compter de sa communication aux États membres » et l’article 30 (2) et (5) disposait que c’était au Conseil des ministres de décider ensuite de la modification25. La prochaine session du Conseil ayant lieu conformément à l’article 30 (4) se tint le 7 décembre 2019. Celui-ci décida tout d’abord de modifier l’article 30 de la manière suivante : « Les dispositions du présent Accord peuvent être amendées par décision du sommet, sur recommandation du Conseil des Ministres ». Puis, dans la même décision, le Conseil des ministres approuva les propositions d’amendement à l’Accord de Georgetown tel que révisé en 2003 et décida de transmettre le texte de l’Accord de Georgetown révisé26 au 9e Sommet des chefs d’État et de gouvernement ACP pour adoption. Celle-ci est intervenue lors du Sommet qui s’est tenu les 9 et 10 décembre 2019 à Nairobi (Kenya). D’après l’article 42 de l’Accord révisé, celui-ci entre en vigueur 30 jours après que le tiers des États membres de l’OEACP l’ont signé ou ratifié conformément à leurs procédures constitutionnelles, condition réunie le 5 mars 2020.
Parallèlement les négociations ont commencé avec l’Union européenne en août 2018 sur la base des travaux réalisés de part et d’autre par l’Union européenne et les ACP27. Malgré des positions de départ assez éloignées, un accord sera finalement trouvé28, les ACP se rangeant à la position de l’Union européenne qui dés le départ avait choisi l’option d’un accord global comme socle commun complété par trois pactes régionaux, alors que les ACP voyaient, à la suite des APE, l’approche régionale de l’Union européenne comme un facteur de fragmentation accrue de l’unité du Groupe ACP. Dans le mandat de négociation du Groupe ACP, celui-ci affirmait la volonté des États ACP de négocier un engagement unique et global et en tant qu’entité unifiée découlant directement de la vision du Groupe d’assurer son maintien à l’avenir, non seulement dans le cadre de ses relations avec l’Union européenne, mais également au-delà, celui-ci ayant vocation à devenir un acteur influent sur la scène internationale. Cela étant, la volonté de préservation de ses caractéristiques géographiques et géopolitiques n’empêchait pas le Groupe ACP d’être également favorable à la promotion de l’intégration régionale et au respect des principes de complémentarité et de subsidiarité par rapport aux autres organisations régionales et continentales.
Si les relations avec l’Union européenne sont maintenues dans le cadre d’un « partenariat renouvelé et modernisé », pour reprendre l’expression du livre vert de la Commission, et si l’Union européenne reste un partenaire essentiel pour les ACP, ceux-ci au travers de l’affirmation et du maintien de leur unité ont désormais l’ambition de développer de nouveaux partenariats et de jouer un rôle sur la scène mondiale dans le cadre d’un Groupe rénové de 79 États couvrant trois régions géographiques et 1 milliard d’habitants29, et regroupés désormais dans l’Organisation des États ACP dont on va maintenant souligner les caractéristiques à la suite de la révision de l’Accord de Georgetown.
Portée de la révision de l’Accord de Georgetown : caractéristiques de l’OEACP comme organisation internationale
Si les États ACP ont en commun un passé colonial et une longue coopération avec l’Union européenne, ils restent éloignés géographiquement, développent peu de relations entre eux et ont des priorités nationales et régionales différentes. Cependant comme nous l’avons déjà évoqué, ils restent soucieux, au-delà de leur volonté de maintien de relations privilégiées avec l’Union européenne, d’affirmer leur unité au-delà de leur diversité30, d’affirmer leur existence propre en tant que Groupe, les relations entre leurs régions respectives (coopération sud-sud et coopération triangulaire) et leur volonté de développement de partenariats avec d’autres organisations et d’autres États dans le monde. Tous ces éléments se retrouvent affirmés à travers les objectifs et les principes affichés dans l’Accord de Georgetown révisé instituant une organisation des États ACP31, qui soulignent l’attachement des États membres de l’OEACP au multilatéralisme, à l’ONU, à ses principes et objectifs, au maintien de la paix, au règlement pacifique des différends et au développement durable32, l’ambition étant de faire de l’Organisation des États ACP une organisation internationale transcontinentale visant à améliorer les niveaux de vie des populations des États ACP et plus largement de ses États membres.
En effet, si les membres de l’OEACP sont évidemment les « États ACP » définis par l’Accord révisé comme des États ayant adhéré à l’Accord de Georgetown tel que modifié en 200333, les « États membres » de l’OEACP sont définis comme ceux qui ont ratifié ou adhéré à l’Accord révisé, qui peuvent être des « États indépendants appartenant aux régions d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique »34 ou « Des États indépendants ayant des structures ou des besoins économiques comparables, quelle que soit leur situation géographique »35. Ainsi se trouve confirmée la vocation de l’organisation à s’élargir au-delà du Groupe des ACP tout en restant une organisation de pays en développement transcontinentale. En même temps si le lien est maintenu entre les ACP et l’Union européenne, on notera que « la nécessité de maintenir les relations multidimensionnelles privilégiées avec (les) partenaires traditionnels, notamment celles avec l’Union européenne », s’accompagne de la volonté affirmée de « les étendre à tout autre acteur stratégique des relations internationales »36. Cependant, si les petits États insulaires ACP en développement sont pris en compte37, on notera que les régions ultrapériphériques (RUP), les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) et plus généralement les entités non souveraines autres que les organisations internationales ne sont pas pris en compte, alors que ces entités sont présentes dans les régions concernées, qu’elles participent parfois aux organisations régionales aux côtés de membres de l’OEACP38 et que les partenariats successifs avec l’Union européenne encouragent la coopération régionale ACP/PTOM/RUP. Comme dans les versions antérieures de l’Accord de Georgetown, il n’y a aucune mention de ces entités non souveraines dont la participation à l’OEACP n’est pas envisagée ni avec la qualité de membre ni avec celle d’observateur, qualités qui semblent réservées a priori aux États seulement dans le premier cas et aux États et aux organisations continentales, régionales ou à certaines organisations internationales dans le second cas39.
Concernant l’octroi du statut de membre, on notera, par rapport à l’Accord modifié en 2003, deux changements importants dans la procédure d’admission de nouveaux États membres. D’abord, des critères sont posés qui se détachent de l’accord de partenariat avec l’Union européenne. Alors qu’antérieurement le candidat devait pour être admis adhérer à l’accord de partenariat ACP-CE/UE, désormais il doit remplir certains critères. Outre ceux déjà invoqués quant aux États éligibles, il faut que ces États soient reconnus par la majorité des États membres, qu’ils s’engagent à être liés par l’accord révisé et à le respecter, qu’ils aient la capacité et la volonté de s’acquitter des droits et obligations résultant de l’accord40. Ensuite, alors que la procédure était antérieurement entièrement dans les mains du Conseil des ministres41, désormais, comme pour l’octroi du statut d’observateur, une recommandation du Comité des ambassadeurs est nécessaire, adressée au Conseil des ministres lequel recommandera à son tour au Sommet des chefs d’État d’accorder le statut de membre de l’OEACP. Le Sommet se prononcera par consensus, l’État devant ensuite déposer son instrument d’adhésion à l’Accord. Concernant l’octroi du statut d’observateur, celui-ci continue comme par le passé d’être accordé par le Conseil des ministres42, mais il est précisé que cette participation ne peut être que partielle, à certaines réunions, et avec des droits limités, en particulier pas de droit de vote. Par ailleurs, l’Accord révisé distingue les « parties externes » des observateurs43, le Conseil des ministres pouvant leur accorder le statut officiel de « partenaire de dialogue, de partenaire de dialogue sectoriel, de partenaire de développement, d’observateur spécial et/ou externe, de pays d’accueil, ou tout autre statut susceptible d’être établi » et, en dehors de tout statut officiel, ces « parties externes » peuvent être invitées à participer à des réunions ou des activités collaboratives.
L’article 8 de l’Accord révisé souligne l’égalité des États membres dans leurs droits et obligations en vertu de l’Accord révisé, qu’ils doivent remplir de bonne foi, en adoptant toutes les mesures appropriées pour s’acquitter de leurs obligations, y compris le respect des décisions adoptées par les différents organes de l’Organisation et, enfin, ils doivent faciliter la réalisation des objectifs de l’OEACP et s’abstenir d’adopter des mesures qui compromettraient leur réalisation. Ces dispositions et ces précisions qui ne figuraient pas dans les versions précédentes de l’Accord de Georgetown sont rendues nécessaires par la transformation du Groupe et sa volonté affichée de maintenir son unité en diversifiant ses partenariats. En particulier, comme cela était souligné dans le Rapport d’éminentes personnalités, pour faire face « à l’impérieuse nécessité de s’approprier et de prendre en main son destin tout en diversifiant et en élargissant ses partenariats »44, il était nécessaire, d’une part, de revoir le modèle de financement, pour trouver des ressources allant au-delà de celles fournies par son partenaire traditionnel, ce qui s’est traduit par la création d’un Fonds de dotation et d’affectation spéciale45 et, d’autre part, de renforcer le respect par les États de leurs obligations. Sur ce dernier point, outre le rappel ci-dessus des obligations des membres de l’Organisation, l’Accord révisé introduit un système de sanctions en cas de manquement d’un État membre à ses obligations. Les sanctions sont déterminées par le Conseil des ministres qui applique les mesures politiques et économiques susceptibles d’amener l’État membre concerné à honorer ses obligations46. En particulier l’Accord révisé qui dispose, comme les accords précédents, que les États membres sont tenus de contribuer au budget conformément au barème arrêté par le Conseil des ministres47, prévoit dans son annexe I une gamme de sanctions appliquées par le Secrétariat48 à un État membre, en cas d’arriérés de contributions au budget « pour des raisons non liées à des catastrophes naturelles ou à des circonstances exceptionnelles affectant gravement son économie, et sans avoir été dispensé du paiement de ses contributions par le Conseil des ministres ». Ces sanctions vont de la suspension du droit de l’État concerné à s’exprimer et à recevoir des documents lors des réunions à la suspension de l’octroi par l’Organisation de fonds au titre de nouveaux projets dans l’État membre, en passant par la suspension de recrutement de membres du personnel originaires de l’État en question et de renouvellement de contrats de personnes en poste, en fonction de la durée du retard de paiement. Ces sanctions, rarement utilisées lorsqu’elles sont prévues par les actes constitutifs des organisations internationales de coopération49, ont dû être rappelées aux États membres de l’OEACP par le Conseil des ministres, préoccupé par le taux faible des contributions des États membres dès la première moitié de l’année 202050.
L’accord révisé prévoit la possibilité d’un retrait unilatéral d’un État membre, celui-ci devant envoyer une notification écrite au Sommet par l’intermédiaire du Secrétaire général, l’Accord cessant de s’appliquer au bout d’un an, sauf révocation de la notification. L’État qui se retire doit honorer les obligations financières envers l’Organisation liées à sa qualité de membre et en cas de refus le différend sera réglé suivant les voies et moyens habituels du droit international51.
Concernant le règlement des différends relatifs à l’interprétation ou à l’application de l’acte constitutif ou d’autres instruments créés dans le cadre de l’OEACP, le principe est celui du règlement pacifique « et opportun » en privilégiant le dialogue et la concertation52, suivant les mécanismes mis en place dans tous les domaines de coopération53 ou ceux prévus dans des instruments spécifiques, y compris le recours à l’arbitrage54. Il est intéressant de relever que, quel que soit le mécanisme utilisé, l’Accord prévoit que le règlement politique l’emporte en dernier ressort : « Tout État membre affecté par des conclusions, recommandations ou décisions émanant d’un mécanisme de règlement des différends peut en saisir le Sommet qui statuera »55.
Le Sommet, « instance suprême de l’OEACP » se compose des chefs d’État et de gouvernement de l’OEACP ou de leurs représentants désignés56. Il est l’un des six organes principaux institués par l’acte constitutif et comprenant, outre le Sommet, le Conseil des ministres, les Comités ministériels sectoriels, le Comité des ambassadeurs, l’Assemblée parlementaire de l’OEACP et le Secrétariat de l’OEACP57. La première réunion des chefs d´État et de gouvernement ACP a eu lieu à Libreville au Gabon en novembre 1997 dans un contexte de mutations profondes sur le plan politique et économique international58. Depuis, les Sommets se sont régulièrement tenus59 pour « définir les grandes orientations de la politique générale du Groupe ACP et donner au Conseil des ministres les directives relatives à sa mise en œuvre »60. L’Accord révisé renforce et précise les pouvoirs et fonctions du Sommet en indiquant qu’il est l’organe de décision suprême de l’OEACP, qu’il délibère et donne les orientations stratégiques sur les questions clefs relatives à la réalisation des objectifs de l’Organisation, les questions qui présentent un grand intérêt pour les États membres, et toutes les questions que le Conseil des ministres ou le Secrétaire général pourraient lui soumettre. Il approuve les amendements à l’Accord, nomme et démet le Secrétaire général à travers sa troïka (présidence actuelle, précédente et prochaine), sur recommandation du Conseil des ministres, se penche sur les questions transversales et mandate les organes pertinents pour organiser des réunions interministérielles, examine les situations d’urgence, joue le rôle d’organe d’appel dans le règlement des différends, et, enfin, « joue un rôle de premier plan dans le dialogue politique et le plaidoyer auprès des pays et organisations partenaires »61.
La troïka qui existait déjà précédemment, pour le Sommet comme pour le Conseil des ministres62, est généralisée pour tous les organes, sauf le Secrétariat63. La présidence du Sommet est assurée par un chef d’État sur la base d’un principe de rotation entre les régions géographiques de l’Organisation. Le rôle du Président est précisé dans le cadre du fonctionnement du Sommet, comme de la défense des intérêts de l’Organisation, le traitement des questions urgentes, la promotion des relations avec les partenaires et entre les régions ACP ; et d’une façon générale, il assure la mise en œuvre des tâches qui lui sont confiées par les États membres64. On peut s’interroger sur l’application du principe de rotation géographique dès lors que peuvent participer à l’Organisation « des États indépendants ayant des structures ou des besoins économiques comparables, quelle que soit leur situation géographique ». Les Sommets se tiennent en principe tous les trois ans dans le pays qui en assure la présidence et peut se réunir aussi souvent que nécessaire en session extraordinaire ou ad hoc, les réunions ayant lieu à l’initiative de la troïka, du Sommet ou du Conseil des ministres65.
Les dispositions concernant ce dernier ont formellement une présentation semblable à celle utilisée pour le Sommet et sont comparables, mais plus détaillées que celles de l’Accord de 2003. Les règles relatives à la composition sont adaptées à l’ouverture de l’Organisation à des États non anciennement ACP. Le Conseil qui comprenait « un membre du gouvernement de chaque État ACP ou de son représentant désigné »66 est désormais composé « des Ministres des Affaires Étrangères, ou de tout autre Ministre ou autorité désignés par les gouvernements des États membres »67. Comme par le passé, il se réunit deux fois par an en session ordinaire et peut se réunir en sessions extraordinaires après consultation au sein de la troïka et avec le représentant de chacune des régions siégeant au bureau68. Celui-ci continue d’être composé de neuf membres dont le Président du Conseil des ministres, le Président sortant et le prochain Président, un membre de chacune des quatre régions d’Afrique, un des Caraïbes et un du Pacifique ; la région qui assure la présidence étant représentée par un autre pays de la même région69. Cette présidence continue d’être assurée suivant le principe de la rotation entre les régions de l’OEACP70 et le rôle du Président du Conseil, qui préside les réunions du Bureau et du Conseil, est précisé dans les mêmes termes que ceux utilisés pour la Présidence du Sommet71. Les pouvoirs et fonctions du Conseil des ministres sont détaillés dans l’Accord révisé. Outre son rôle général de préparation du Sommet, il a un rôle de coordination de la mise en œuvre des « accords et décisions » du Sommet, des activités des Comités ministériels sectoriels, d’examen des rapports de ces Comités, du Comité des ambassadeurs, du Secrétaire général, de l’Assemblée parlementaire et des Comités consultatifs. Il exécute toutes les autres tâches qui sont prévues par l’Accord et les fonctions qui lui sont confiées par le Sommet et détermine les modalités de mise en œuvre de la politique générale et des objectifs de l’Organisation, contrôle et évalue cette mise en œuvre. Il détermine la structure du Secrétariat, approuve le statut du personnel, sur proposition du Comité des ambassadeurs auquel il peut déléguer certaines missions spécifiques. Il peut proposer au Sommet la création d’autres organes consultatifs que ceux prévus par l’Acte constitutif, et créer des « bureaux satellites ». Enfin, comme nous l’avons déjà vu, il impose des sanctions aux États membres ayant manqué à leurs obligations, sur recommandation du Comité des ambassadeurs72.
Le Conseil des ministres conserve la possibilité de créer des « Comités ministériels sectoriels auxquels il peut déléguer des missions spécifiques »73 qu’il convient de distinguer des Comités ministériels sectoriels dont le mandat est défini par le Sommet et qui sont chargés de la mise en œuvre des « accords et décisions » du Sommet dans leurs domaines de compétences, de renforcer la coopération dans ces domaines en vue de la réalisation des objectifs de l’OEACP et de soumettre des rapports et recommandations au Conseil des ministres74.
Alors qu’antérieurement le Comité des ambassadeurs se composait « d’un Ambassadeur ou d’un représentant de chaque État ACP »75, désormais, celui-ci est composé « de représentants des États membres de l’OEACP au niveau des Chefs de mission »76. Il est précisé dans l’Accord révisé que ce Comité se réunit en session ordinaire au moins une fois par mois et à chaque fois que nécessaire pour l’exécution de ses tâches et de ses fonctions et en sessions extraordinaires, après consultation de la troïka ou des représentants de chaque région membre du bureau77. Celui-ci est composé suivant les mêmes règles que le bureau du Conseil des ministres, étant entendu que les membres du bureau du Comité des ambassadeurs « sont les représentants, au niveau pertinent, des États composant le bureau du Conseil des ministres »78. Comme pour le Sommet ou le Conseil des ministres, l’Accord révisé détaille les pouvoirs et fonctions du Comité des ambassadeurs. Comme dans l’Accord 2003, il est indiqué que le Comité assiste le Conseil des ministres dans l’accomplissement de ses fonctions, qu’il exécute les mandats que celui-ci pourrait lui confier, ainsi que, d’après l’Accord révisé, les fonctions que pourraient lui confier les Conseils ministériels sectoriels, et qu’il lui présente un rapport d’activités à chaque session ordinaire79. Alors que dans la version précédente de l’Accord, la fonction essentielle du Comité des ambassadeurs était de suivre la mise en œuvre de l’Accord de partenariat ACP-CE80, désormais, il est chargé de faciliter la coopération avec les partenaires externes81, « fait office d’organe consultatif du Conseil des ministres pour toutes les questions, y compris les questions commerciales et économiques, établit des liens avec des partenaires nouveaux et émergents, et encourage la coopération Sud-Sud afin de promouvoir la coopération au développement »82. Enfin, il est chargé d’assurer la liaison avec le Secrétaire général de l’OEACP et avec le secrétariat « pour toutes les questions pertinentes au regard de ses travaux »83 et il supervise les activités d’audit du Secrétariat, l’Accord révisé indiquant qu’il est créé au sein du Comité des ambassadeurs un comité d’audit et du budget ayant « pour mission de superviser les activités d’audit interne et, en particulier : a) valider le programme de travail de l’audit interne et le budget subséquent ; b) recevoir directement les rapports d’audit interne, les examiner et assurer le suivi des recommandations approuvées par le Secrétariat »84. La présidence du Comité des ambassadeurs est assurée suivant le principe de la rotation entre les régions de l’OEACP et le rôle du Président du Comité est précisé dans les mêmes termes que ceux utilisés pour la Présidence du Conseil des ministres ou du Sommet.85
Initialement, l’Accord de Georgetown ne prévoyait pas parmi les organes du Groupe ACP d’Assemblée parlementaire. Le texte, révisé en 1992, de l’Accord de Georgetown prévoyait en son article 18 que « le Conseil des Ministres peut, ultérieurement, établir une Assemblée ACP et en déterminer la composition, les fonctions et les modalités de fonctionnement ». En 2003, la création ultérieure d’une telle Assemblée est confirmée et il est précisé que « En attendant la mise en place de ladite Assemblée les dispositions de l’article 18 de l’Accord de Georgetown, tel que révisé en novembre1992, restent, mutatis mutandis, d’application »86. C’est finalement le 15 avril 2005 que sera signée la Charte portant création de l’Assemblée consultative ACP donnant un cadre institutionnel aux travaux des parlementaires ACP, en vue de renforcer la participation efficace des ACP aux travaux de l’Assemblée parlementaire paritaire ACP/UE et à la mise en œuvre de l’Accord de partenariat avec l’Union européenne. Avec l’Accord révisé, l’Assemblée ACP devient l’Assemblée parlementaire de l’OEACP, organe principal consultatif de l’Organisation. Composée « d’un membre de chacune des chambres parlementaires de chaque État membre de l’OEACP »87 et se réunissant au moins une fois par an88, ses travaux « sont liés à ceux de tous les organes de l’OEACP qu’ils alimentent »89, les autres organes devant tenir régulièrement au courant l’Assemblée des décisions et recommandations qu’ils adoptent et de l’état de leur mise en œuvre90. Chaque année l’Assemblée soumet au Conseil des ministres un rapport d’activité91.
L’Accord révisé dispose que l’OEACP est doté d’un Secrétariat reconnu comme « un pôle d’excellence »92, dirigé par un Secrétaire général qui en est « le directeur exécutif »93. Si le siège du Secrétariat est maintenu à Bruxelles, en Belgique, comme siège de l’OEACP94, il est indiqué par l’Accord révisé que le Secrétariat, et donc le Siège de l’Organisation, « peut être transféré dans un État membre sur décision du Sommet »95. Le Secrétariat continue d’assister les organes de décision et de consultation et d’assurer la gestion administrative de l’Organisation, mais ses fonctions sont étendues pour les adapter aux ambitions de l’Accord révisé. Alors, par exemple, qu’il était principalement chargé antérieurement du suivi de la mise en œuvre de l’accord de partenariat ACP-CE96, désormais il met en œuvre le cas échéant « les accords conclus avec des partenaires de développement » et « fournit des services aux organes de l’OEACP et, le cas échéant, aux institutions conjointes instituées avec l’ensemble des parties externes »97.
Quant au Secrétaire général qui était auparavant nommé par le Conseil des ministres98, il est désormais nommé par le Sommet pour un mandat de 5 ans non renouvelable99. Il est chargé comme par le passé de veiller à ce que le Secrétariat fournisse un travail de qualité et qu’il apporte un appui technique, administratif et des services aux membres et organes de l’Organisation100. Il est de même l’ordonnateur du budget, chargé de la gestion du personnel qu’il recrute conformément au statut du personnel, de la gestion des projets et programmes de l’Organisation101. Il continue de pouvoir faire des propositions au Comité des ambassadeurs en vue de la réalisation des objectifs de l’Organisation et de présenter un rapport d’activité à chaque session ordinaire du Conseil des ministres102. Alors qu’il était seulement le « représentant désigné du Secrétariat »103, il en est désormais le porte-parole et celui de l’Organisation, pouvant être « autorisé par le Conseil des ministres à négocier, à conclure et à signer des accords avec des parties externes »104. Enfin, en relation avec les dispositions relatives au règlement des différends, le Secrétaire général joue un rôle de contrôle de conformité des conclusions, recommandations ou décisions, émanant d’un mécanisme de règlement des différends et fait rapport au Sommet dont on a vu qu’il statuait en dernier ressort105 .
Les différents actes adoptés par les organes de l’OEACP le sont par consensus106, les réunions pouvant valablement se tenir si les deux tiers des membres sont présents107. Dans certains cas, le consensus est une procédure préalable dans la mesure où, après consultation entre les membres, il peut être procédé au vote à la majorité des quatre cinquièmes des membres présents et votants108, et en cas de non-adoption lors de deux réunions ou sessions successives, le vote est reporté à la session suivante où les membres présents et votants se prononcent à la majorité des deux tiers109. Ces règles s’appliquent à tous les actes y compris l’adoption du règlement intérieur qui est déterminé par chacun des organes110.
Une place est faite dans l’Accord révisé aux relations extérieures et en particulier à la capacité pour l’Organisation de passer, outre l’Accord de siège avec le pays hôte, des accords internationaux avec des pays tiers, des organisations internationales à vocation universelle, des institutions ou des organisations régionales ou sous régionales. L’Accord révisé distingue les accords conclus suivant des procédures déterminées par le Conseil des ministres ou des Comités ministériels sectoriels, sur recommandation du Comité des ambassadeurs111, et les « mémorandums d’entente », accords de type technique permettant d’établir des relations au niveau des secrétariats, conclus par le Secrétaire général « en cas de besoin » avec « des entités telles qu’une organisation régionale ou internationale favorables au présent Accord, à ses objectifs et à ses principes »112. L’Organisation, avec l’accord du Conseil des ministres peut demander le statut d’observateur dans d’autres organisations internationales à vocation universelle113, des institutions ou des organisations régionales ou sous-régionales. Enfin, outre la possibilité pour des « parties externes » d’avoir un statut particulier ou d’être invitées à assister à des réunions, l’Accord révisé prévoit que des Comités peuvent être créés dans des États non membres composés des Chefs de mission des États membres, ou dans des organisations internationales ayant la mission « de promouvoir les intérêts et l’identité de l’OEACP dans les pays d’accueil et les organisations internationales, notamment l’Organisation des Nations Unies »114.
La métamorphose que les ACP espèrent réaliser avec la création de l’OEACP se produira-t-elle ? L’OEACP 3.0 sera-t-elle « La Force du changement »115 auquel elle aspire ? Cette révision de l’Accord de Georgetown sera-t-elle suffisante pour maintenir et renforcer l’unité du Groupe et lui permettre, tout en maintenant ses liens traditionnels avec l’Union européenne, de développer de nouveaux partenariats, d’approfondir les relations intra-ACP et de développer des relations avec d’autres acteurs sur la scène internationale, dans les domaines leur permettant d’atteindre les objectifs communs qu’ils se sont fixés, et de « contribuer ainsi à l’instauration de conditions propices au développement socio-économique durable des États membres de l’OEACP et de leurs populations », y compris de l’océan Indien ?116